習近平總書記在今年7月召開的中央城市工作會議上發表重要講話，總結新時代以來我國城市發展成就，分析城市工作面臨的形勢，明確做好城市工作的總體要求、重要原則、重點任務。會議明確指出，當前和今后一個時期城市工作要“以堅持城市內涵式發展為主線”，“深刻把握城市內涵式發展的戰略取向”。深入學習習近平總書記關于城市工作的重要講話精神，貫徹落實會議總體要求，走出一條中國特色城市現代化新路子，關鍵在于深刻把握新的歷史方位、主動適應形勢變化，堅持城市內涵式發展。

  一

  2019年11月，習近平總書記在上?？疾鞎r強調，“走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子”。2023年7月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出，“推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展”。今年7月召開的中央城市工作會議強調，防止“攤大餅”式擴張，堅持集約發展，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。將“內涵式”置于城市發展“主線”之中，涵義比以往更加全面、更加豐富，既一脈相承又與時俱進。堅持城市內涵式發展，標志著我國城市發展方式的重大轉變，是通過創新驅動、深化改革、精細管理和優化資源配置，充分挖掘城市的內在潛力，實現城市更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。這是城市高質量發展的必由之路，也是新時代新征程上建設現代化人民城市的創新之路。

  城市內涵式發展的核心要求是更加注重質量、效率和可持續性，實現從“量”向“質”、從“短期”向“長期”的轉變。城市內涵式發展要求更加注重質量和效率，摒棄單純追求人口規模和經濟規?！傲俊钡脑鲩L，轉而聚焦于“質”的提升，推進城市功能完善和效率提升。更加注重通過城市更新來實現空間結構優化，以集約高效的方式實現經濟、社會、環境協調發展。更加注重城市發展的可持續性，城市規劃建設治理要有“全生命周期”的理念，堅持“長期主義”，從注重建設的投入轉向注重治理的投入。因而，必須牢牢將人民放在城市發展的核心位置，把老百姓滿意不滿意、生活方便不方便作為城市工作做得好不好的重要評判標準。聚焦人民對美好生活的期待，堅持城市的可持續發展與人的全面發展相統一，依靠創新驅動、改革賦能、精細管理、文化滋養、綠色轉型，推進存量優化、集約緊湊、有機更新、功能提升，實現高質量發展、高品質生活、高效能治理、高水平安全。

  城市內涵式發展的目標定位是“建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”?！皠撔隆睆娬{城市發展動能的轉換。當前，我國城市發展正處于從依賴土地、勞動力、資金的傳統要素驅動轉向以科技創新、制度創新為核心驅動力的關鍵時期。以創新激活城市發展的內生動力，可以避免低水平重復建設，實現經濟可持續增長?！耙司印睆娬{城市的生活家園屬性。以滿足人民對美好生活的向往為目標，聚焦人的需求和生活質量，著力破解“大城市病”，實現城市發展成果共享?！懊利悺睆娬{生態優先與綠色轉型。摒棄“先污染后治理”模式，通過綠色技術與管理創新，提升環境承載力，實現人與自然和諧共生?！绊g性”強調安全底線的系統強化。當前，我國城市面臨的安全挑戰已從傳統風險為主轉向傳統風險與新型風險疊加，必須以系統思維應對諸多不確定性，保障城市在危機中的存續與快速恢復能力?！拔拿鳌睆娬{城市的文化軟實力。超越以往的“硬件投入”，注重文化傳承與市民素質提升，以文化認同和社會凝聚力增強發展可持續性，實現物質文明與精神文明協調發展?！爸腔邸睆娬{數字技術賦能治理現代化。通過技術應用降低運行成本，解決傳統手段無法突破的效率與公平瓶頸問題。這六個方面共同構建了一個有機生命體和綜合發展的城市模型——創新是動能、宜居是目的、美麗是形態、韌性是底線、文明是內核、智慧是手段。正是通過這些方面的深度協同，推動城市從“量的增長”轉向“質的提升”，最終實現“現代化人民城市”的發展目標。

  二

  這次中央城市工作會議明確提出了新時代城市發展面臨“兩個轉向”的形勢判斷，以及未來城市工作遵循“五個轉變”的重要原則，深刻揭示了城市必須向內涵式發展轉型的背景和要求。

  從“兩個轉向”的形勢判斷來看，我國城鎮化和城市發展已進入重要的轉折關口，城市發展和城市工作的轉型已經勢在必行且迫在眉睫。一是我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期。2011—2020年我國城鎮化率年均增長1.39個百分點，2021—2024年降為年均增長0.78個百分點，增速明顯放緩。預計未來10年，城鎮化率年均增速會進一步降至0.6個百分點左右。這意味著接下來的全國城鎮人口增幅有限，城鎮化穩定發展期從鄉村到城市的人口轉移會減緩，而城市向城市之間的流動不會減少，因而一些城市人口還會增加，而另一些城市的人口將會收縮，城市間的分化將更加明顯。二是城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。這意味著以前適應增量擴張時期的大規模房地產開發和土地財政發展模式將難以為繼，城市已經不是在一張“白紙”上搞建設，而是在“現狀圖”上更新存量空間。城市工作要從更多重視前期建設轉向更多重視后期運營，從“七分建三分管”轉向“三分建七分管”，著力提高城市管理和服務水平，優化基層治理資源配置，精準解決群眾急難愁盼問題。

  從“五個轉變”的重要原則來看，既是適應形勢變化的必然要求，也是實現現代化人民城市目標的方法指引。一是轉變城市發展理念，更加注重以人為本。城，所以盛民也；民，乃城之本也。城市發展的目的是為了人的全面發展，城市發展離不開人民群眾的主體作用。只有改變以往“見物不見人”、過度追求經濟增長的發展理念，切實踐行人民城市理念，才能真正將城市建設成為承載人民群眾美好生活的幸福家園。二是轉變城市發展方式，更加注重集約高效。過去粗放外延的發展方式，不僅造成巨大的浪費，也無法適應城市更新的時代要求。只有轉向集約高效的內涵式發展方式，注重存量資源的盤活利用，切實推動城市結構優化和品質提升，才能真正實現城市的高質量發展。三是轉變城市發展動力，更加注重特色發展。以往城市發展的動力單一，大拆大建的房地產發展模式加上新城新區開發的招商引資模式，造成產業同質化競爭和城市風貌“千城一面”。只有依托自身優勢，因地制宜地差異化特色化發展，才能切實增強發展動力，真正實現城市的可持續發展。四是轉變城市工作重心，更加注重治理投入。進入城市更新時期，城市工作的重心必然從“建設為主”轉向“治理為重”。只有更加注重治理能力建設，創新城市治理的理念、模式、手段，才能切實提高治理的精細化、法治化、智慧化水平，真正實現城市治理的現代化。五是轉變城市工作方法，更加注重統籌協調。城市是一個復雜的系統，也是一個有機的生命體。只有加強城市經濟、文化、社會、生態、安全等各個領域工作的統籌協調，貫通融合城市規劃、建設、治理、運營、維護各個環節，才能切實增強城市政策的協同性，真正形成發展合力。

  三

  這次中央城市工作會議提出了“一個優化、六個建設”的重點任務，系統部署了如何通過內涵式發展實現建設現代化人民城市的目標。

  優化現代化城市體系，構建更加集約高效的城鎮空間布局。發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，避免一市獨大導致出現的“大城市病”。重點是強化跨行政區協同，城市群間要推進產業分工、各有側重，城市群內要加強產業鏈、供應鏈、創新鏈協作，有條件的都市圈要推進同城化建設。分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，對經濟規模大、人口增長快的縣級市和特大鎮，要適時調整經濟管理權限；對人口持續流出城市和資源型城市，要推進產業轉型和特色發展；對“老少邊困”地區的城鎮，要加強政策扶持，保障“留得住、能致富”。

  建設富有活力的創新城市，逐步發展新質生產力，實現經濟增長與資源環境消耗脫鉤。推進生產要素的范圍擴展，以知識、技術、管理、數據等生產要素逐步替代資源、資本緊約束要素，核心是強化“人”這一最活躍、最具決定意義的要素，實現經濟增長邏輯從“產—城—人”向“人—城—產”轉變，優先保障高品質生活生產服務空間。推進生產要素的質量提升，通過建立勞動者的繼續教育、終身教育制度，補齊新技術革命時代勞動者所需要的新知識、新技能。推進生產要素的優化組合，根據原始創新、集成創新、規?；瘎撔滤枰膭趧诱?、勞動資料、勞動對象的差異，提供差異化的空間載體，精心培育各具特色的創新生態。因地制宜發展新質生產力，統籌好發展戰略性新興產業、未來產業和升級傳統產業、做精地方特色產業的關系，避免一哄而上、同質競爭。

  建設舒適便利的宜居城市，實現住房和公共服務供給與人民美好生活需求的精準適配。推進建立“人、房、地、錢”要素聯動機制，實現以人定房、以房定地、以房定錢，避免住房總量和結構供給錯配。把握人口結構變化的新趨勢，精準刻畫不同人群的差異化需求，及時優化調整各類公共服務的供給能力和水平。例如，適應“少子化”趨勢，做精做優托幼和小學教育設施；適應“老齡化”趨勢，補齊社區康養、家政服務設施；滿足“新市民、新青年”需求，營造居住、工作空間以外的“第三空間”，推進人與人、人與城市交流互動，提升獲得感、幸福感和歸屬感。牢牢兜住民生底線，因地制宜發展保障性住房，推進城鄉和區域基本公共服務均等化，穩步推進城中村和危舊房改造。

  建設綠色低碳的美麗城市，推動減污降碳擴綠協同增效。有效應對氣候變化，積極穩妥推進碳達峰碳中和，落實城鄉建設碳達峰行動，建設綠色城市、低碳城區、零碳街區園區，推廣超低能耗和近零碳建筑，強化城鄉建設綠色低碳轉型與城市更新行動的協同推進。鞏固生態環境治理成效，采取更加有效措施解決城市空氣治理、飲用水源地保護、新污染物治理等方面的問題。提升城市生物多樣性，統籌山水林田湖草沙系統治理，構建藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態格局，打造人與自然和諧共生的美麗家園。

  建設安全可靠的韌性城市，從防御型規劃擴展至適應性治理。推進城市基礎設施生命線安全工程建設，加快老舊管線的改造升級，提升設施管線的本質安全和智能化監管水平。統籌城市防洪體系和內澇治理，在保障城市水安全空間不受侵占的前提下，實現從“被動防災”走向“韌性適應”，實現“給水更多的空間”、“與水共存”。加強社會治安整體防控，通過提高城市管理的“軟件韌性”，梳理城市安全譜系、建立城市應急預案、強化應急救援系統，實現對各類災害的實時響應、有效應對和快速恢復。

  建設崇德向善的文明城市，從物質空間的保護擴展至人文精神的培育。完善歷史文化保護傳承體系，將保護傳承對象擴展至非物質文化遺產和原住民的傳統生活方式。完善城市風貌管理制度，保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀，繼續探索更加體現中華美學和時代風尚的城市建筑形式。加強城市文化軟實力建設，提高市民文明素質，實現以德潤心、以文化人。

  建設便捷高效的智慧城市，實現智慧賦能，推進治理能力現代化。構建“一網統管”的城市運行平臺，整合政務數據資源，構建縱向貫通、橫向協同的數字化治理體系，實現城市治理“一屏觀全域、一網管全城”。用好市民服務熱線等機制，依托數智技術實現精準服務與主動治理，強化人民需求導向的精準響應，實現從“接訴即辦”到“未訴先辦”的跨越，推動城市治理從“經驗決策”向“數據驅動”躍升。推動治理重心和配套資源向基層下沉，強化社區黨組織領導下的居委會、業委會、服務型企業協調運營模式，推進基層社區智慧高效治理。（鄭德高，作者為中國城市規劃設計研究院副院長）